2021年7月24日 星期六

機場管理局的失敗故事 - 政府功能公司化之禍


引子

今個月初,機管局公布,2020/21年度虧蝕44億元,對比前一年純利58.66億元,上落超過一百億元,當然機管局把賬算在新冠病毒頭上,不過純利下降其實2018/19年度已經開始,甚至早於2019年香港的社會動蕩,即是源於機管局內部的問題。要明白發生甚麼事,必須從機管局成立之前說起。

機管局業務2018/19起全面倒退

歷史背景

香港回歸前,港英政府不知無心還是有意,把一堆原本在行政體系內的功能及工作,調出體系外新成立了的一批「局」或「委員會」,香港機場管理局是其中之一,於赤鱲角機場啟用之日取代民航處管理香港國際機場。現在回頭看,政府行政體系自此不掌握航空業發展的大勢,也未能把空域和機場統合思考,失去航空發展的主導權,被機管局牽着鼻子走,而機管局本身則以財技扮賺錢,不務本業,把原本世界第一的機場搞到服務退步,名聲下滑,丟掉國際際航空樞紐的地位,更在空域難題未解決的情況下,繞過行政體系,強行借貸巨款興建沒有用的第三條跑道,是政府功能公司化令行政權迷失的例子。

香港的啟德機場以前由民航處管理,成績斐然,八、九十年代客貨運快速增長,民航處想盡辦法,在啟德機場既有空間不斷創造出新容量,有力證明公務員感應社會需求和解決難題的能力,不過政府對民航處的功勞報以懲罰和扼殺1990年成立臨時機場管理局負責興建赤鱲角機場,1995年立法成立政府全資擁有和以「商業原則」運作的機場管理局,負責興建和管理赤鱲角機場(註1),注意:努力經營啟德機場的民航處人員並不自動轉職到新機場。

這個轉變反映當時各國政府對新自由主義、「小政府、大市場」、「商界比政府高效率」和CEO等的迷信,把各個領域的政府功能「公司化」,交給以「商業原則」運作的所謂「公營機構」執行,又以為空降外人CEO會帶來活力和新思維,令「公司」在短時間內提高盈利

隨着歲月過去,我們知道這些外來的CEO(雖然未必用這個名稱)領導的「公營機構」,以短期盈利來量度機構成績,並藉此為高層管理人員加薪,公私不分,目標不明,分心做「搵錢」的事,忘記了機構原本的公益目的,以致做不好原本的社會功能,甚或長遠搞出負面後果由市民承擔,以下我們透過歷史敍述看機管局這個案例

獨立王國傾向

機管局初期的核心任務是把機場建好,暫時不用「賺錢」,但是機構一旦離開了行政體系,就出現了「無王管」和「獨立王國」症候群。

臨時機管局和初期的機管局,首先變出一批薪金比公務員高非常多的「總監」,頭重尾輕,另外聘請過程向海外人士傾斜,啟德機場經驗豐富的機場經理,絕大部份連面試的機會都沒有,赤鱲角機場開幕時的一片混亂,幾乎可以事前預料

其次是機管局有嚴重「獨立」傾向,當年我有份參加赤鱲角機場的跨部門籌備會議,訝異機管局人員想像機場島是香港政府以外的土地,例如計劃自己搞保安、消防、救護等,警察反覆要求劃定地方給他們駐守,機管局始終推搪拖延,直到警察代表講了狠話「機場沒有警察冇所謂,劫機你們自己搞掂就可以了」,才在圖則內劃出(我認為頗侷促的)一個空間給警察。

壓下基建,製造「盈利」假象

機管局的管治權理論上在董事會,但是董事都是社會上的大忙人,只能在宏觀層面參與,實務由相當於商業機構CEO的「行政總監」運作,他成為機構的靈魂,機管局的表現受他的想法調節。

機管局的任務是按1992年《新機場規劃總綱》把機場建成,以及隨着客運和貨運量增長擴建,於2010年前建成位於機場島中央的X形候機大樓,提供49個登機橋飛機橋泊位,機管局2001年發表的《規劃總綱2020》也講明需要同步擴建客運大樓兩翼以便增加出入境設施

1998年赤鱲角機場啟用,塵埃落定後,2001年招來了不懂航空和不以香港為家的彭定中出任行政總監,他上任第一天便明言他的任務是「增值」,而且重點是「促進業務增長」(註2

彭定中在任六年,賬面盈餘由2001/02接近零上升到2006/07接近20億元,不過這段時期中國經濟快速成長,全球金融泡沫也在膨脹,機場業務增長有它的歷史背景,更不幸的是賬面盈利增長背後,隱藏了CEO壓下機場發展必需的工程建設,造成後來機場服務退步。

X形候機大樓(包括連接鐵路等)和擴建客運大樓兩翼的工程,當時的造價大概在200300億元之譜,如果彭定中任內按原計劃啟動工程和攤開十年完成,則每年入賬支出2030億元,會把上面提到的20億元賬面盈利吃掉,2001年彭定中到任後兩大工程被壓下和被失踪就不難明白

為了上市,不務正業

熱心「增值」的彭定忠到任兩年,與當時熱心出售政府資產的財政司唐英年一拍即合,2003年政府宣布打算把機機管局部份股權私有化和在股票市場上市(註3),不過因為機場收入其實有限,增加收費又受航空公司反對,以致上市估值太低會變成賤賣資產,惹人詬病,2005年消息說暫緩上市(註4)。

上市拖拖拉拉之際,機管局企圖為自己「增值」,於是不建候機大樓卻花了28億元建一座名為「航天廣場」Sky Plaza的商場,目標是增加非航空「商業收入」,後來據稱擔心社會非議,臨時增建出境設施和接駁到一號(真)客運大樓的鐵路,以及改稱「二號客運大樓」。由於定位不清,機管局又根本不懂商場的營運,結果2007年大樓建成後,沒有入境功能,航空公司拒絕進駐,發揮不了客運大樓功能,商場又極為冷清,是超級失敗的商業投資,到了這個地步上市壽終正寢

講回機場的正業,如果按原定計劃建了X形候機大樓,赤鱲角機場應該共有98個登機橋泊位,壓下不建的後果是登機橋泊位數目停留在49個,對比2007年新加坡機場多達92個登機橋泊位,香港被遠遠抛離,「輸咗成條街」,機管局只顧上市,不務正業,鑄成大錯

2007年彭定中離任之時,機場的「發展」已經被扭曲,走上不以香港人最大利益為依歸的歪路,賬面似有盈餘,實質留下一個爛攤子,多了一座沒有用的假客運大樓,赤鱲角機場登機泊位不足應付客運,搭飛機經常變了搭巴士,以前行李等人變了人等行李,旅客體驗退步,「世界第一機場」稱號2006年首次失守,2012年起排位下滑(註45)。

世上聰明的CEO會把自己搞出來的問題演譯為其他問題,機場形象退步被說成是跑道不足的問題就毫不稀奇,機管局把未來的希望推到未經詳細論證的「第三條跑道」身上,未來的大項目支出算入下任CEO的賬,這是經典的CEO邏輯

轉移視線,強推三跑

2007年許漢忠接任機管局CEO,延續上任的策略,大力推銷他任滿後才啟動的第三條跑道工程,並且繼續壓住機場基建支出,僅以各種短期措施例如2009年建成搭巴士才去到的(不倫不類)北衛星客運廊,勉強應付航班的增加,他對創造收入則十分落力,盡量壓搾機場大樓內的空間,不管多了擠迫,少了品味,總之變出商店、食肆等有租金收入便可,至於航空公司和乘客得到的服務是進是退,不在CEO計算之內,許漢忠2014年離任,賬面盈利上升到2013/14年度60億,不過細心檢查數字,情況跟彭定忠一樣,所謂盈利是靠壓下重要建設得來的

談到第三條跑道(三跑),政府功能公司化的弊端顯露無遺,機場的運作與相關空域緊密相連,本是分不開的整體,但是機場管理公司化之後,機管局不懂和不理空域,負責空域的民航處不管機場,各行其是。機管局提出興建三跑,只講自己的需要,忽視三跑有用必須額外空域的基本道理,民航處只管航空交通管制,在三跑這件事很被動,明知空域是與內地多年協調的結果,不能輕易改動,卻礙於政府分工,不能直接指出三跑的不切實際,反過來在機管局強勢推動之下,被逼表示會與內地商討找尋解決空域問題的辦法

民航處多次聲稱透過2007年訂立的《珠江三角洲地區空中交通管理規劃與實施方案》,能夠為第三條跑道開闢它需要的「北面航線」(相關技術討論見註6),但是《方案》只是框架文件,沒有具體的談判「北面航線」不會自動出現,該文件有效期於2020年完結,現在己經是2021年,「北面航線」一點動靜都沒有,應該是毫無結果了,可是三跑的大規模填海已經完成七七八八,石屎已經倒了落海,跑道建成也沒用。

大型工程開了頭就停不了

2014年林天福接任行政總裁,三跑規劃工作已經正式展開了兩年,大型工程的特色就是開了頭就停不了,他也就只能繼續往前推,單是去年機管局已經借貸了幾百億元,但是它有錢還嗎?

「公司化」之後,行政體系似乎無法駕馭像機管局這種接管政府功能的機構,又或者行政體系不在乎機管局有否能力支付三跑工程的費用,「出事就由它自己負責」可也,但是萬一機管局某日還不了債,甚或還不了利息,人家追債上門,機管局破產時我們可以眼白白看着機場給人家奪去嗎?海洋公園前車可鑑,恐怕到時騎虎難下,又要由市民付賬,但是市民甚麼時候同意過機管局借大錢?

在服務變差變壞的背景下,赤鱲角機場競爭力持續下降,2015年起機場轉機乘客人數開始有下降趨勢,幾年之間機管局收入大減,盈利大倒退,2017/18年度至2019/20年度,兩年之內權益股東應佔溢利大跌一半,2020/21年度受疫症拖累,客運跌了98%以上,形勢更不妙,國際航空一般估計幾年後才能恢復元氣,機管局靠甚麼還債?

公司化之禍

赤鱲角機場是香港連接世界的門戶,這個功能對香港十分重要,也是機場存在的唯一原因,但是公司化加「CEO迷信」令焦點轉移了去商場和會計遊戲,以致嚴重侵蝕了赤鱲角機場本身的接待能力和服務水平,令這個連接世界的門戶失效

殖民地政府離港前夕成立了不少「局」或「公司」,把政府功能移出行政體系,但是大家大概都見到這個模式是失敗的,西九龍文化區管理局大燒銀紙而蝸牛式前進,市區重建局豪宅建不停,鐵路公司年年賺錢年年加價等,都沒有惠及市民

機管局是我比較熟識的「公司化」例子,CEO胡亂套用所謂「商業原則」,令赤鱲角機場功能退步,還製造潛在還不了的巨債,整件事反映一個時代潮流的錯誤,是時候全面檢視過去,以及把「外置」了的政府功能,重新納入行政體系,為香港人民的真正幸福作出貢獻

 

1       1995年《機場管理局條例》  https://www.elegislation.gov.hk/hk/cap483!en-zh-Hant-HK?INDEX_CS=N

2       香港機場管理局2001116日新聞稿: 機管局新任行政總監致力為機場「增值」

3       香港政府,200386日新聞稿:機管局擬明年上市  https://www.news.gov.hk/isd/ebulletin/tc/category/businessandfinance/html/d2e66dbc-4d0f-4a53-85b9-ed9e6a0abc98.htm

4       《草雲居》,201525日:失去競爭力赤鱲角機場 - 不輸在「跑道」,是輸在「橋」  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2015/02/blog-post_5.html

5       《草雲居》,2015414日:赤鱲角機場 望向樟宜和仁川的思考  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2015/04/blog-post_14.html

6       《草雲居》,2016219日:城市規劃委員會上民航處自揭空話 空域無法解決,規劃不能通過  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2016/02/blog-post_19.html

2021年7月21日 星期三

鄭州特大暴雨的氣象背景


720日河南鄭州特大暴雨成災,先跟香港的雨量紀錄比較,再談這場雨的氣象背景。

鄭州20日下午8時過去24小時降雨552.5毫米,下午4時至51小時雨量201.9兩個數字都破了鄭州建氣象站以來60年的歷史記錄,據報道稱屬於千年一遇的的極端天氣

香港天文台1884年至今最高日雨量是534.1毫米(1926年),最高一小時雨量是145.5毫米(2008年),都低於鄭州今次的數字,鄭州這場雨確是非同小可。

至於這場雨是甚麼性質,先看昨天8時至今天7時的內地雨量分布,河南山西交界以鄭州為中心的200公里乘200公里方形範圍內普遍錄得超過100毫米雨量(紫色),但是錄得超過250毫米(深紅色)的地方只有50公里乘50公里範圍(相當於香港海陸全境大小),一天錄得超過500毫米的地方就更小了,因此這場特大暴雨影響的範圍很小,不是颱風、季候風之類的大尺度天氣,而是所謂中尺度天氣

720日上午8時至21日上午7時雨量分布(來源:中央氣象台)

一時之間找不到昨天的高空天氣圖,根據河南氣象台的專家所說,今次與天氣系統長時間維持有關,因此借用今早8時香港天文台的電腦氣象圖分析。

721日上午8時香港天文台高、中、低層氣流圖

上方是風向風速,下方是流線和濕度(藍色代表濕度高)


低層(
925百帕,約一公里高)鄭州位於東南風急流與西南-東北走向的流線圖槽線(內地稱切變線,圖中T-T)交匯處附近,急流內的風速達到每小60公里之譜,向華中輸入大量水氣,急流來到槽線前無去路,被逼在交滙處上升。中低層(700百帕,約三公里高)在這一帶也有水氣輸入,而氣流呈氣旋性質,同樣促進氣流上升。中層(500百帕,五公里半左右)是上升氣流的過渡高度,風勢較弱。高層(200百帕,約十二公里)氣流在鄭州附近成喇叭形向東北方輻散流出,功能等同一部抽氣機,把下方上升的氣流抽走。

鄭州特大暴雨立體概念圖

概括地說,鄭州特大暴雨的背景是華中、大致西南-東北走向的低空槽線,這裏來自太平洋的東南風急流遇上內地氣團,有利空氣上升和造成降雨,因此日雨量分布略有西南-東北拉開的狀態,但是最大的雨下在哪裏要看高層氣流的配合,氣流輻散喇叭口之處上升氣流最強,下雨也最大,看來昨天鄭州剛好碰上「急流 + + 喇叭口」多因素疊加的不幸,屬於一種中尺度天氣現象。

721日下午4時雷達圖(來源:中央氣象台)

今天鄭州的雨稍緩,參看下午4時內地雷達圖,雨區在武漢-北京一線,略有東移跡象,雨區分為三個雨團(ABC),鄭州在AB之間避開了大雨,今回是中尺度的「好運氣」,是「千年一遇」的災還是普通大雨一場,只是一線之差。

至今天氣預報員仍然最怕中尺度天氣系統,因為範圍小、變化快,就算幾天前能預見大雨來臨,究竟到時最大的雨下在甚麼地方,仍有太多因素影響,不到最後幾小時甚至幾分鐘不知結果,惟有步步為營和盡快發出警報。

願鄭州早日走出困境。

2021年7月3日 星期六

房屋供應權:政放棄十年,遺禍無窮


過去幾十年尤其是主權回歸之後,香港政府敵不過地產商的精心籌謀,土地供應權和土地規劃權逐步流失,但是說到傷害香港最深的是他們令政府放棄房屋供應權長達十年,扭曲的政策逼人買私樓,把香港樓價挾高,令基層生活困苦、鬱悶燥動,為社會不安定埋下計時炸彈。


房屋供應與社會安定

市民安居樂業才能共同建設美好的社會,因此住屋是社會安定之本,保障人民有屋住是政府的根本責任,由於權責並行,因此政府也必須掌握房屋供應權

 

早年港英殖民地政府一向與基層保持距離,但是1953年石峽尾木屋區大火,超過五萬人家園盡毀,可能觸發社會動蕩,政府不敢怠慢,一年後原址建成八幢六層高的「第一型」徙置大廈(註1),安置火災災民,成為政府醒覺執行房屋供應權的先例

 

1967年社會動亂之後,政府施政主調是確保社會安定,當年香港木屋遍佈山坡,容易滋生對社會不滿的群體,政府於1972年展開「十年建屋計劃」,為180萬人提供廉租居所,1976年更推出「居者有其屋」計劃,此後二十年多年是香港社會安定的黃金時期。


「住屋」變「資產」

1990年代起,香港富裕起來,人們模糊了住屋的概念,「用來住」的房屋變成「投資/投機」的資產,很多人被「地產」迷倒,視之為經濟新引擎,2005年出任行政長官的曾蔭權說:「房地產市場是香港經濟的重要基礎,與民生息息相關,對不少市民來說,房屋是他們最重要的資產」(註2),徹底忘記房屋是市民居住之所的基本概念。

 

1997年初,香港地產炒風熾熱,不少人跟風入市,年底亞洲金融風暴驟起,香港樓價應聲下跌,巔峰期入市者手上物業變成「負資產」,負資產群體加上背後的地產界人多勢眾聲音大,要求政府「救市」,由於全社會都視住屋為「資產」,輿論和政界人士都加入向政府施壓,要保住樓價。

 

放棄房屋供應權

2002年政府對壓力屈服,以政府行為介入「自由市場」托市,時任房屋及規劃地政局局長的孫明揚宣佈9項「穩定」樓市政策(註3),人稱「孫九招」。三四十歲的朋友2002年時年紀尚少,可能不知道孫九招在房屋方面做了甚麼好事,以下扼要列出:

1.   停止主動賣地,新土地只會以「勾地」方式出售

2.   每年調整租住公屋建成量

3.   暫停鐵路沿線物業發展項目

4.   停建居屋

5.   停止房委會和房協與發展商的共同發展項目

6.   終止租者置其屋計劃

7.   資助貸款置業計劃繼續但會檢討

8.   全面放寬私樓租住權管制

9.   取消所有控制炒賣措施

 

1項把土地供應權拱手相讓地產商(註4),造成私樓供應大幅萎縮,第2項表面上在保證公屋供應,實際變成大幅減縮公屋供應,令輪候公屋時間不斷延長,第36項是逼人買私樓,人為地製造額外的私樓需求,第7把政府資助投入私樓市場,第89項則調低投資/投機的成本,全部加起來使地產市場熾熱,把屋租和樓價推高。

 

孫明揚在推出新政策的聲明中開宗明義講:「房地產市場是香港整體經濟的重要支柱 對不少市民來說,房屋亦是他們主要的藏富工具」,又指:「私人住宅樓宇的淨資產值下滑,阻礙經濟復甦 置業者手上的物業亦變為負資產」,因此需要做工作「恢復市民對房地產市場的信心」,孫明揚又稱,在供應租住公屋之外,政府「應盡量退出其他房屋資助計劃,把干預市場的程度減至最低 私人樓宇的建成量則應由市場按需求決定」。

 

這些話十分豈有此理,一則政府只顧擁有物業者利益,不管民間疾苦,二則政府向市民提供可負擔住屋,是維持社會安定的根本德政,竟然被形容為「干預市場」,是把市場利益放在公眾利益之上啊!

 

政府主動退出「市場」是主動放棄房屋供應權既逼人去買私樓,又由賣樓者控制供應,從此政府大權旁落,地產商全面控制樓市,市民任人宰割,孫九招之後香港樓價失控飇升其理甚明

 

十年失誤,遺禍無窮

2002年起樓價颷升至「癲價」,地產商得暴利,市民變相向地產商「交重稅」,工商百業則長期捱貴租,大家辛苦勞動的成果都變成地產商及「投資者」的富貴,一則貧富懸殊加劇,二則住屋問題惡化,劏房湧現,成為1960年代滿山木屋的翻版,只不過今次的惡劣居住環境隱藏在多層大廈之內,到了今天,更淪落到「納米豪宅」的黑色喜(悲)劇。

 

2011年,曾蔭權承認政策失誤,同時宣佈復建居屋(註5),政府恢復行使房屋供應權,但是為時太晚,市民已經形成「地產霸權」和「官商勾結」的印象。2012年政府換屆,取消勾地表,從地產商手中奪回土地供應權和啟動增建公營房屋,可惜十年失誤傷害極深,覓地和新建公屋都費時費力,九年過去了,成效不彰,輪候公屋時間更逼近六年,不幸的是世界各地游動資金湧港,進一步推高樓價(註6),「上樓難」的苦惱遲遲不減,焦慮卻不斷增加,社會燥動增溫,乾柴不斷堆疊,碰上外來火種一下子就燒成烈火,2014年的「佔中」和2019年的動蕩幾乎是無可避免之事。2002年政府放棄土地供應權和房屋供應權,遺禍無窮,是社會不安定的重要遠因之一

 

長治久安之道

為了長治久安,香港社會必須重整對住屋的看法,視自住的物業為「家」而不是「投資工具」,政府則必須汲取2002年錯誤交出房屋供應權的深刻教訓,應視「市民有屋住」為己任,以多元方法提供市民能負擔的住屋,不可再迷信所謂「自由市場」,更不可期望地產商忽然仁慈為政府排難解憂。

 

本文是刪節版,原文連結:明報2021年6月6日原文

 

1       香港房屋委員會網頁  「公屋發展歷程」  

2       2008年10月施政報告  

3       香港政府新聞稿,20021113日:房屋及規劃地政局局長孫明揚的聲明   

4       明報,2021516日:行政權隨年漸削 先從土地供應權說起  

5      2011年10月施政報告   

6       《草雲居》,2017127日:香港人無屋住的根本原因在「地產投資/投機」