香港鄉郊基金有關土地供應致行政長官意見書（中文版）

香港鄉郊基金較早前已向行政長官遞交有關找尋土地供應的意見書（英文版），見：本頁8月22日貼文

http://tiandiyouqing.blogspot.hk/2017/08/blog-post_22.html

以下是中譯本，希望讓大家較容易閱讀和理解。

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香港鄉郊基金

有關找尋土地供廉租公營房屋及非牟利老人院的政策目標

施政報告意見書

摘要

香港鄉郊基金（”基金”）注意到施政報告有關找尋合適土地供廉租公營房屋及非牟利老人院等用途的政策目標。基金認為在達致此目標的過程中，政府必須遵循現有政策、最優做法及以原則為本的施政方式。選擇土地的過程應該基於一個土地等級制度，郊野公園及根據郊野公園條例指定的特殊地區應為最後和逼於無奈的選擇。

總序

1)      合理及既定程序：覓地興建房屋時，政府應該以整全的角度考慮社會各種不同需要，運用規劃署的既定程序及專業人員，鼓勵非政府組織的參與（2016《香港生物多樣性策略及行動計劃》（下稱《計劃》）範疇4），並使用政府多管齊下的方法尋找土地資源（2017施政報告第117及121段落）。

原則

2)      程序必須透明、專業、開放諮詢、有法律依據及公平。借用半官方的地產代理「香港房屋協會」在某一指定土地上發展房屋項目，繞過既定程序，偏離以原則為本的施政方式，是原則性錯誤。由於該機構本身有物業發展的利益和目標，可能傾向開發土地，公眾可能視之為利益集團勾結掠奪土地的過程。

3)      政府已承諾「保護及優化保護地區的管理」(《計劃》行動1)。郊野公園是受保護地區。有邏輯的標準規劃原則以及現存的政策都要求，只有當其他可能性經評估後被完全排除，才可以考慮利用受保護地區進行房屋發展。政府及任何發展者如欲使用郊野公園及受保護地區的土地，都需要證明存在壓倒性的公眾需要。

4)      首先檢視其他更佳的土地選擇或其他提供廉租公營房屋及非牟利老人院的方案，才是合理和以原則為本的施政方式。應先考慮使用較低公共價值的土地，最後才考慮使用任何受保護的郊野公園土地以興建房屋。從客觀角度來說，只考慮使用郊野公園土地是最差的選擇，這不是良好的規劃，也並非以原則為本的施政方式。

5)      適當的規劃應該遵循現行的規劃、保育及土地使用的相關政府政策，其中包括：

        a)  香港自然保育政策、香港生物多樣性策略及行動計劃（後者落實《生物多樣性公約》及其他國際標準及原則的文件，亦對貢獻於中國國家生物多樣性策略及行動計劃作出貢獻;見2016《計劃》4.2）。

        b)  可持續發展政策，此處指參考國際最優做法，可持續地使用自然資源；以及

        c)  規劃署制定的原則和標準：香港規劃標準與準則、城市規劃條例。

實際操作

6)      適合興建公共房屋的土地應該接近公眾運輸（例如：港鐵），能處理大量污水及垃圾的設施，以及其他支撐都市生活的基礎設施。郊野公園通常位於多山地帶，在這些地區進行土地平整及穩固會增加地盤大小，提高發展、時間成本，以及增加對環境的衝擊。開通前往偏僻地段的道路，本身破壞環境，也往往引來更多破壞行為。出現這些情況時，有關部門便需要運用更多資源以有效執行相關法規。最終，這會增加在不適當地區開發的成本。使用郊野公園土地絕非快速解決問題的方案。

7)      長者居所應該鄰近醫療設施、醫院、社會服務，並且有方便緊急車輛的通道。這些都是郊野公園土地所缺乏的。不當地選擇在郊野公園土地興建非牟利老人院，會加劇弱勢社群的孤立和風險。

程序

8)      應該透過環境影響評估程序，確保過程專業、透明、獨立，評估不偏不倚，並以公眾利益為先。評估必須包含項目的影響及累計影響，並考慮除了發展商傾向以外的其他發展選項，以避免及減低影響。評估也必須考慮其他替代方案（例如棕土），以避免影響。環境諮詢委員會必須介入，以客觀標準評估發展計劃。執行《香港生物多樣性策略及行動計劃》是香港對國家的責任，而環境諮詢委員會及漁農自然護理署在其中擔當重要的角色。

9)      郊野公園及海岸公園委員會必須審慎評估並嚴格履行其職責，依照郊野公園條例的目標保護郊野公園。委員會應該評估個別發展項目對郊野公園及周邊地方造成的影響，並要求透過擴展郊野公園以補償受損的土地面積、生態及康樂功能。

10)  所有評估都必須通過城市規劃委員會，委員會應遵循規劃原則及政策，並參考事實及專家證據。委員會的決策應該中立、不偏不倚。

開發土地的等級制度

11)  政府在開發新土地之外有數個其他的選項，包括（不限於）：

             a)     檢視香港現時全港房屋的使用情況。

             b)     檢視現有政府土地儲備及填海土地的計劃用途。將原定計劃用途與興建廉租公營房屋及非牟利老人院的目標相比較：明顯地，出售予發展商以興建豪華住宅的土地不能帶來廉租公營房屋；在填海所得的土地上，迪士尼樂園的擴張亦不應較廉租房屋得到更優先的考慮。

             c)     工業區及工業樓宇重訂用途。不少例子顯示，舊工廠大廈可以改變用途以滿足城市轉變的各種需要。另一方面，一組工廈可以透過整全的規劃進行重建，以滿足人口老化社會的獨特需要，例如退休住宅、醫院、日間護理中心和康樂設施。

12)   在香港找尋土地興建廉租公營房屋及非牟利老人院，優先次序應該基於土地等級制度，郊野公園及根據郊野公園條例指定的特殊地區應為最後和逼於無奈的選擇。以下段落列出相關的土地等級，排在前面的等級應優先考慮：

             a)     新發展地區、新市鎮擴展項目、綜合發展區。2017年施政報告第117及121段落指出應優先發展棕土密集的地區，而洪水橋、元朗南及古洞北／粉嶺北新發展區包含了380公頃棕土。我們支持這個策略方向。

             b)     棕地。據某民間團體報告，目前香港有超過1,000公頃棕地。規劃署應公開2017年棕土調查報告，並促進優先使用棕土興建廉租公營房屋及非牟利老人院。雖然沒有官方定義，不過視乎破壞程度／業權，棕地可分為以下幾類（部分類別可能重疊）：

(1)       位於城市邊緣的類近工業土地、露天倉庫，以及其他未經許可的用途。這些土地大部分已經嚴重破壞，而且屬私人土地。

(2)       政府及私人土地，例如空置校舍，潛在可以建築平台的基建項目、設施、道路、鐵路及路邊空地。 

(3)       已破壞或閒置的政府土地，例如施工地盤、舊校舍、臨時停車場等。 

          c)                只有在以上各個等級都已被充分考慮及排除後，才能依次考慮以下等級：

(1)        已受破壞、低生態價值、極低可能恢復生產的農地。目前大概有850公頃這類土地，部分位於道路或鐵路附近，及／或位處現有城鎮周邊，有潛力以較低成本及較少時間進行房屋開發。

(2)       沒有受到法律保護的鄉郊地區，大部分為政府土地，而且佔香港面積高比例。

(3)       在耕或優質農地。

(4)       各種受到保育規劃保護的土地，包括綠化帶、自然保育地區、具特殊科學價值地點，2004年新自然保育政策指定的優先保育地點、郊野公園不包括土地、水塘及集水區、郊野公園及特殊地區。

13)  考慮使用康樂、生態或具歷史文化保育價值的土地進行房屋發展時，應遵循嚴謹的程序以評估影響及相對應的補償措施。顧及到公眾日益增長的關注，以及在具有高康樂、生態、歷史文化保育價值地段阻止或延緩發展項目的可能性，所有的評估都應跟從全球最優做法及原則，包括：   

             a)     Ratcliffe Criteria, 於1977訂立，原用於具特殊科學價值地點，部分適用於《環境影響評估條例》的《技術備忘錄》，於2007年由Barretto 和 Kendrick改良應用於香港。（摘要備註見下）

             b)     《環境影響評估條例》的《技術備忘錄》準則：附錄8〈評估生態影響的準則〉及附錄16〈生態評估的指引〉，要求避免、減低以及補償影響。

             c)     經法庭案例確認適用於香港的原則，包括（不限於）「整全保育」，即整體保護天然流域或地景，並進行累積影響評估。這些指標有助取代施政報報告第117段「生態價值不高、公眾享用價值較低」的籠統描述。

            d)     進行補償，使郊野公園或生態功能不會出現淨損失。對任何發展項目 - 尤其是位於郊野公園周邊及其他有生態保育價值的地區 - 引致的個別損失，應該採取即時及相對應的補償，加強及恢復。政府施政報告第117段亦提及對郊野公園周邊地區的損失進行補償。即使有生態保育及康樂價值的損失發生於郊野公園周邊，亦應進行補償，因為緩衝區（尤其是綠化帶）的損失長遠可能導致重大的生態破壞。

             e)     郊野公園是供香港廣大市民享用的公共資源，這是反對侵蝕的首要原因。郊野公園提高生活質素，為辛勤工作的香港市民提供必要的康樂功能，包括放鬆、登山、野餐、運動、享受自然景觀和新鮮空氣、自然攝影、觀樹、觀鳥及觀察野生動物（參考2016《計劃》）。每年最少有1,140萬人次享受到這些益處和價值（漁農自然護理署2014年對郊野公園的統計數據），另外有無數晨運客也樂在其中。研究顯示長者越來越倚靠良好的環境以維持他們的生活質素。

              f)     郊野公園的其他生態服務價值：

                            i.                水資源（尤其是集水區）

                          ii.                減低城市的熱島效應

                        iii.                保護健康及中藥來源

(參考2016《計劃》第4 - 7頁，行動17 「認識必要的生態系統服務」)

14)   目前受到威脅的郊野公園佔香港鄉郊地區的一半面積。香港曾經有80%土地是綠地或鄉郊地區，其中一半面積是受保護的郊野公園（香港總面積40%），其餘一半鄉郊地區則沒有得到保護。沒有受保護的鄉郊地區每天都因為零碎的發展及濫用而減少。綠地比例已由過往的80%減至現時的75-80%。鄉郊地區的實際減少情況，無論是規劃中或發生中，都應該進行評估並知會公眾。

15)   從國家的層面來看，香港的受保護地區網絡(protected areas network, PAN)實際上在中國南部發揮着國家公園的功能，對於中央政府發展「環珠江口宜居灣區」成為「綠色及健康的生活環境」有重要貢獻。在這些地區進行建築發展會減低香港受保護地區網絡對這個目標的貢獻。香港不應一方面希望獲取「環珠江口宜居灣區」的好處，另一方面卻與其目標背道而馳。

總結

16)   香港鄉郊基金建議政府應遵循現有政策、最優做法及以原則為本的施政方式，並以公眾接受的透明、專業、有法律依據及公平的程序，覓地興建廉租公營房屋及非牟利老人院，以達到政策目標，並同時達至自然資源 - 尤其是我們珍貴的郊野 - 的可持續使用。

17)  在香港找尋土地以滿足該類目標時應該依循土地等級制度，而郊野公園及郊野公園條例指定的特別地區應作為最後和逼於無奈的選擇。香港鄉郊基金建議香港日後選擇土地進行發展時，都應該採用這種方式，使可持續性及保育原則成為規劃及土地使用的主流(《計劃》行動9的核心)。以此而行的有效施政能遵循正確的原則，為未來作出合理的選擇，有助珍惜及保護我們的鄉郊。

香港郊野基金

2017年8月1日

縮寫

BSAP              Biodiversity Strategy and Action Plan, December 2016

香港生物多樣性策略與行動，2016年12月

CA          Conservation Area自然保育地帶

CP           Country Park and Special Area郊野公園及特殊地區

EIAO TM       Environmental Impact Assessment Ordinance Technical Memorandum

                環境影響評估程序的技術備忘錄

GB          Green Belt綠化帶

SSSI                Site of Special Scientific Interest　具特殊科學價值地點

備註

Ratcliffe Criteria (1977)部分涉及對郊野公園的侵蝕，包括因為使用周邊地區發展房屋而失去緩沖區的功能、綠色通道或生態功能，以及連繫的價值。區塊化的影響會加劇，地境會受到破壞。以下準則摘錄自Barretto and Kendrick 2007, Proceedings of the First South East Asian Lepidoptera Symposium 2006（頁93），所有準則已作出更新並適用於香港：

a.     面積

b.     多樣性，包括野生生物的數量及豐富程度，物種的組合，跨地區的比較。

c.     稀少程度，包括獨特性及地方性

d.    歷史，包括歷史年期及可重覆創造程度

e.     脆弱性，包括可重覆創造程度，培育及繁育地

f.      獨特性

g.     自然程度

h.     在生態單位中的位置，包括區塊及生態連繫（參考《香港生物多樣性策略及行動計劃》行動4 為野生生物維護生境連繫）

i.       內在吸引力，包括自然景觀的美感

j.       潛在價值