行政權流失故事系列 – 公產成私利的港鐵

除了房屋短缺這個根本問題外，香港有製造民怨的民生「三座大山」（註1），就是港鐵、領展和公積金對冲，前兩者都涉及政府功能公司化和公共資產股票化，損害政府的行政權，對於民間的不滿，政府似乎滯留在「無計可施」的境地。

港鐵惹起公憤

港鐵全名「香港鐵路公司」，多年來借鐵路建設為名，從政府手中取得土地供應權和規劃權，化身地產商賺大錢，盈利不絕但車費只升不減，惹起公憤，港鐵己經由服務市民的鐵路公司變成地產商（精彩短片見註2），反映政府行權流失和被利用。

港鐵歷史和性質

港鐵前身是1975年成立、香港政府全資擁有的地下鐵路公司，負責營運集體運輸系統（即口語裏的的「地下鐵」），2007年吞併九廣鐵路後改名港鐵，壟斷了全港的鐵路運輸。

2000年香港政府把地鐵上市和像領匯（後來的領展）一樣出售股權套現，不過政府只出售部份股權令地鐵變成公私不分的混合體，港鐵可以藉公營機構身份取得政策優待，如土地和發展權，然後變成股東紅利，但是政府行使行政權要求港鐵以民眾利益為前提採取某些措施時，則反過來受公開市場股票持有人（所謂「小股東」）的制約，港鐵股權混雜的後果是：公產變成私利，地產主導，鐵路服務被忽視。

發展權原是應急錢

香港地下鐵發展初期不是一帆風順，七十年代全球石油危機及經濟動蕩，承建的日本財團退出，地下鐵路網被逼縮減規模，同時為了解決資金短缺問題，才出現1975年政府把四個地鐵站上蓋發展權授予地鐵公司的決定（註3），給地鐵公司提供「應急錢」只是一次性安排，行政局文件也清楚說明，政府全權控制地鐵上蓋的發展權，不是必然送給地鐵公司的禮物。

還有一點，1975年地下鐵路公司成立時，政府文件認定鐵路是公共交通工具，鐵路公司以審慎商業原則運作，而不是追求投資回報最大化，政府也表示鐵路物業發展帶來的額外利潤，用作維持「保守的車費政策」，即是把車費調節在較便宜的水平。

變質和退步

二十年來地鐵壟斷了鐵路站的商場和住宅地的建設，幾乎無本生利地做地產生意，賺取豐厚利潤，但是非常奇怪，2006年訂立的車費可加可減機制，車費與地產盈利脫鈎，以致現實裏地鐵年年在地產方面賺錢而車費只升不降，成為民怨「三座大山」之一不難理解。

二十年來主導港鐵駛離正軌，地產盈利遠遠超過客運盈利，以2019年社會事件發生前的2018年度為例，以除息除稅前盈利計算（EBIT，最後數目四捨五入），客運20億元，車站商務50億元，物業租賃及管理42億元，物業發展26億元，後兩者算作地產業務共68億元，是客運三倍多，就算把前兩者加起來當作鐵路業務共70億元，也只能跟地產業務打個平手，因此有人戲稱港鐵是「半間地產公司」。

港鐵賺錢至上，每天的鐵路營運反過來成為「負擔」，視鐵路維修為「支出」，鐵路工程人員感受到資源緊絀的壓力，鐵路故障由過去非常偶然一次，演化到如今鐵路發生故障、服務受阻的新聞報道，多如家常便飯，服務退步太過明顯了！

更可怕的是火車出軌事故，2018年4月3日高鐵火車在車廠內出軌，2019年9月17日紅磡站三節車廂出軌，兩年之內兩度出軌，責任大概不得不算到心中只有地產、輕視工程的港鐵管理高層的頭上。

二十年來我們看到港鐵在工程管理方面的低水平表現，從建造高鐵香港段和沙中線的離譜超支，到土瓜灣站和紅磡站工程的嚴重違規，劣跡斑斑，我們也看到事件曝光後，政府面對港鐵的傲慢，遊疑不定，左支右絀，政府雖然是港鐵的大老闆，卻沒敢狠抓問題和指令改正，我們禁不住懷疑香港政府行政體系失去了駕馭港鐵的膽量和能力，反過來被自己的下屬牽着鼻子走，情況與機場管理局頗有雷同（有關機管局的討論見註4）。

誰讓港鐵壟斷發展權

二十年來房屋供應失調是香港的根本問題，港鐵空有大片土地的發展權，卻沒有發揮任何解決基層市民住屋需要的作用，我們要問：政府行政體系有要求過港鐵配合政府多建公屋或居屋嗎？又或者為甚麼港鐵可以頂住政府意願而不加以配合？

既然港鐵的地產盈利與車費脫鈎，又在擁有土地的有利條件下不出力解決香港住屋問題，我們要問：港鐵何德何能要求政府自動提供鐵路地皮上的發展權和物業管理權？政府為甚麼偏心港鐵，讓它不用跟他人競爭而壟斷這些「好處」？

公司化和出售公共資產的遺禍

在集體運輸鐵路公司化、上市和部份出售股權的過程中，政府得到一筆一次性收入，投資者和小股民贏到錢，長期把鐵路站上蓋發展權授予港鐵，公司從地產賺大錢，但是普羅市民卻蝕了本來可以解決住屋問題的土地，還換不來不加價的交通，這些是永久的傷害，港鐵的性質可比擬為機管局模式和領匯模式（註5）損害公眾利益的合體。

「幹成事」移走港鐵「大山」

港鐵多年來取得了香港的土地優惠，必須以香港平民百姓的利益為依歸，再不能以「上市公司」名義卸去對香港人的責任。

今天的香港要求管治者必須「堅守為民情懷」，「不僅要想幹事，還要會幹事、能幹事、幹成事」（註6），因此香港政府行政體系必須深入檢視港鐵作為上市公司對政府行政權的侵蝕，停止以公共土地資源支持港鐵進行跟營運公共鐵路系統無關的地產業務，果斷糾正過去一段日子的錯誤。

鳴謝：本文參考了今年8月本土研究社分析「港鐵霸權」的文章，謹表謝意。

（本文是刪節版，全文刊於2021年8月22日明報）

 

註1     政務司司長就「要求政府解決民生『三座大山』」議員議案開場發言  https://www.info.gov.hk/gia/general/201904/04/P2019040400447.htm

註2     本土研究社：四分鐘拆解永續港鐵霸權https://www.facebook.com/watch/?v=311673477387005

註3     本土研究社：還原「物業帶動鐵路」的歷史時空  https://liber-research.com/07_2021_mtr1/

註4     《草雲居》 2021年7月24日：機場管理局的失敗故事 – 政府功能公司化之禍  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2021/07/blog-post_24.html

註5     《草雲居》 2021年8月1日：出售公共資產溳害民生 – 領展案例  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2021/07/blog-post_24.html

註6     紫荊雜誌，2021年7月30日：夏寶龍：全面深入實施香港國安法 推進一國兩制實踐行穩致遠  https://bau.com.hk/2021/07/51915

慶垃圾徵費成事，盼政府大力支持回收業

今天立法會通過了《都市固體廢物收費修訂條例草案》，落實垃圾徵費，香港改善環境的努力邁進新時代。

其實垃圾徵費的概念早已在政府視野之內，由時任環境局局長廖秀冬主持訂立的《都市固體廢物管理政策大綱 (2005-2014)》，於2004年出台，預算於「2007年立法推行廢物收費，以創造直接的經濟誘因去避免和減少廢物」（註1）。

可惜2005年曾蔭權接任行政長官之後，廖秀冬卸任，新一屆政府被保護商界的思維籠罩，固體廢物一事政府高層和環境局放軟手腳，《大綱》基本擱置，以致香港隨後出現垃圾量年年增加，回收業停滯不前，垃圾堆填區爆滿，倒逼政府興建巨型焚化爐等，而垃圾徵費無人敢碰，結果由2007年拖到今天才算見到希望，不過還要多等18個月「準備期」，執行之日已是2023年，磋跎歲月16年！

「遲到好過冇到」，高興政府糾正十多年的失誤，向正確方向走，根據台北市經驗，2000年開始垃圾徵費，2005年垃圾強制分類回收，至2017年全市垃圾七成回收，三成焚化，最搶眼是零堆填！（註2）假如我們能夠複製台北經驗，則將來垃圾不用再佔用原本可以用來安置人的寶貴土地資源。

盼望政府嚴格執行垃圾徵費，以及同時做好回收配套，大力支持回收業，力求可回收物料全部或大部份在本地處理加工成有用材料及製品，這樣就不用擔心香港的回收物料無法輸出，造成類似近來出現的廢紙圍城苦況（註3），又可以在本地增加就業機會，一舉多得。

垃圾徵費只是開始，不是終點。

註1     都市固體廢物管理政策大綱 (2005-2014)

註2     青年創研庫，2019：  改善香港減廢與資源回收狀況

註3     明報，2021年8月22日：貨櫃缺出口停 廢紙擠爆倉 業界憂致前線停收變「圍城」

出售公共資產損害民生 – 領展案例

政府當年建設新市鎮及新屋邨，把人口搬到偏遠地方，需要一定程度的自給自足，因此屋邨商場和街市是必需的設施，加上過往有不少徙置區和小販，在規劃過程中加入屋邨商場和街市容納基層街坊小店，某程度也是為了安置他們，因此屋邨商場和街市的存在，跟屋邨的民生是密不可分的。

 

市場主導，房委會財困，出售資產

2001至2007年梁錦松和唐英年兩任財政司司長都主張「市場主導，政府輔助」（註1），至今仍然直接影響市民生活的政策措施，包括停建居屋和出售公共屋邨及居屋的商場、街市和停車場等，十多年過去了，我們都知道遺禍不少。

2002年政府停建居屋後，房屋委員會陷入財政困難，為求減輕負擔，2004年政府決定把本來屬於房委會資產的公屋商用物業及停車場證券化，組成「領匯」，套取現金給房委會應付短期內的經費需求（註2，「領匯」後來改名「領展」）。

當年不少民間團體和議員反對這個轉變，擔心房委會失去商場等經常收入後會引致公屋加租，又擔心接手的公司只顧賺錢，會加租趕走原來的小本經營者，公屋居民的低消費經濟會被消滅，他們也質疑政府賤賣資產，有損全港市民利益，但是他們遇上一個人人想賺快錢的時代。

回歸前後香港培育出大群熱衷炒賣的人， 50多萬股民入票申請，炒股群體甚至上街示威，大罵反對領匯上市的人「阻人發達」（註3）。2005年領匯成功上市，政府套現320億元，中籤獲配股的散戶短炒獲利，公共物業變成領匯的資產，而領匯的股權則落入國際投資者手中。

 

加租改變社區面貌

其後發生的事其實大家都知道，領匯「在商言商」，以股東利益為終極考慮，不管民生影響，大幅加租令無數街坊小店結業，換來各種大型企業連鎖店，高了檔次價錢也相應提高。

原本有溫暖人情味的社區變得冰冷乏味，便宜和配合公屋居民生活需要的商品消失，基層市民的負擔增加，店舖承受大幅加租，例如2012年沙田公屋商場簽訂新租約時，加幅超過一倍（註4）。以每平方呎平均每月租金計算，領匯商場及街市由2005/06年度起計12年，累積升幅達132%，高於差餉物業估價署私人零售業樓宇租金指數的同期升幅（註5）。

前立法會議員張超雄有以下形容：「領匯與壟斷、通脹和貧窮均有莫大關係。成本轉嫁顧客，造成通脹……小商戶無生意可做，便會走向貧窮……現今領匯對很多基層市民，尤其是很多居於公屋的老弱和貧窮市民，造成很大困擾。」（註6）。

新冠疫症打擊香港，領匯不理屋邨醫生收入大減，依然提出加租三成（註7）。跟領匯講社會責任是對牛彈琴，以市場解決民生問題是當年政府一廂情願的空想。

 

拆售物業更失控

2014年領匯進入投資收成期，陸續把名下前房委會物業分拆出售，2015年改名領展，至2019年已轉售三分之一資產，前房委會商場的業權愈趨分散，衍生的問題也變得五花八門。

新業主取得商場後自然想變更多的錢，各顯神通，民間團體「領匯監察」2019年發現，有新業主要求商戶離場以至商場十室九空，有些商場則把邨內唯一的酒樓趕離場，最嚴重的情况在興民商場，2017年新業主進場後多處被圍兩年，根本無法提供邨民的日常需要（註8），以上種種都令商場變得不是「商場」，涉嫌違反成立領匯時的地契規定，但是看不到政府有做什麼去糾正。

領展還以「外判管理權」形式從多個街市脫身，比較出名的例子是把屯門良景邨街市和青衣長發街市外判給同一公司，同樣是加租和趕走原有店舖等，與領展無異。

2014年第一批物業轉售後，就出現東熹苑及華貴停車場新業主拆售停車場內的車位，以至當區居民無法使用車位（註8）。其實地契裏講明公屋停車場必須保留車位給該邨居民，不得隨意出售，但是事發後看不到跟進報道，政府有沒有核查領匯等出售車位有否踩過界，大眾不得而知。

領展及新業主拒履行地契規定

成立領匯時的《銷售買賣協議》及《限制性契諾》，適用於23個屋苑，按照契諾領匯/領展和商場新業主必須攤分屋苑涉及公共地方的相關管理費用，但是現實裏小業主面對這些「巨人」被欺負也無計可施。

穗禾苑是重災區，領匯和新業主均拒絕分擔多項費用，數額以千萬元計。在天馬苑，商場新業主自2016年起拒絕繳付相關行車路段的管理費（註8）。

失去的公共資產成發展障礙

當年匆匆賣走公共資產時，政府沒有保護公共利益，事隔多年，多種問題浮現。

問題之一是地界不清，造成大量領展和新業主與屋苑業主立案法團之間的糾紛。

問題之二是鑲嵌在公屋和居屋內的商場、街市和停車場，往往是整座建築的構成部分，因此屋邨想改造或加建，隨時被領展或新業主卡住，例如大窩口社區中心因為人口老化需要加建升降機，但是它位於售出了的停車場之上，擾攘10年毫無寸進（註8）。

更大的麻煩在未來，當屋邨需要整體重建時，這些失去了的公共資產會變成「釘子戶」，為未來的發展規劃造成障礙，到時我們不知道要付多少「買路費」才能移走阻住發展的障礙。

民生「大山」

民間不斷有呼聲要求政府回購當年出售的資產，行政長官林鄭月娥上任前，政綱裏也指出領展是影響民生的三座大山之一，可惜上任後表示「束手無策」（雖然政府有地契在手當武器）。

回顧這段歷史，「大山」源於停售居屋令房委會出現財困，新自由主義令出售公共資產成為選項，炒賣群體令領匯成事。政府得到區區320億元為房委會解決短期資金需要，卻造成一堆永久的傷害，溫馨街坊社區面貌消失，商場和街市不為邨民提供廉宜食物、日用品和服務，還出現傷害居屋小業主權益的行為，以及對各屋邨和屋苑長遠發展造成障礙，這些損失遠超金錢，是香港社會的痛。

我們必須認識：「市場」不會解決社會問題，出售公共資產令政府行政權流失，妨礙政府改善民生的功能，從此公共資產一定不能賣！

[本文是刪節本，原文刊於7月4日明報「行政權流失故事系列」  出售公共資產損害民生 – 領展案例 ]

註1： 香港政府新聞稿，2006年9月：「大市場 小政府」——我們恪守的經濟原則

註2： 立法會房屋事務委員會，2007年1月4日：分拆出售房屋委員會的零售和停車場設施（立法會 CB(1)562/06-07(05)號文件）

註3： 關鍵評論，2020.11.20：領匯上市被阻滿肚怨氣，螞蟻中伏卻若無其事——論香港政府的國師芝加哥學派

註4： 葉寶琳，2016：領匯十年，重思本土 端傳媒（2016年3月29日）

註5： 明報，2019年2月11日：12年加租逾130% 有學者贊同規管

註6： 立法會2012年11月21日會議過程正式紀錄

註7： 明報，2021年4月27日：料逾百診所倒閉 西醫工會：領展提加租三成

註8： 領匯監察，2019：領展轉售前房委會商業資產2019年民間巡視調查報告