財政赤字思考：基建工程與經濟發展的神話破滅

財政司司長的2025年財政預算案提到「中期財政預測的基本工程開支，由去年預計平均每年約九百億元，增加至未來平均每年約一千二百億元」，在財政緊絀的情況下出現這個情況令人驚訝，如果大家知道董建華特首任內每年支出只是三百億元左右，也許會更感匪夷所思。二十年來「基建」支出躍升四倍，有用碼？

（以下文章初稿刊於明報，2025年1月19日，略有修訂）

過去幾十年尤其是最近二、三十年，香港社會普遍相信「基建工程、經濟發展、社會安定」這個順序，每當香港遇上某種經濟不景或社會不安定，政府往往會推出大規模的基建工程，或稱為逆周期措施，或為穩定人心，例子之一是1989年六四事件後香港人心浮動，該年底香港政府推出耗資1553億元的「玫瑰園計劃」，包含赤鱲角機場、青嶼幹線、北大嶼山公路等十項核心工程，近年則有2021年施政報告所提高達破紀錄的2,200億元基本工程撥款（註1）。

很多人講「基建工程促進經濟發展」，但是所謂「促進」有事實證明嗎？數據最誠實，讓我們看看香港過去幾十年的數據。

基建工程支出跳升 

圖1  香港政府基本工程儲備基金年支出（1989-2024）

圖1展示香港政府基本工程儲備基金自1989-90財政年度開始的年度支出數字，玫瑰園計劃啟動初期每年支出200億元以下，進入施工階段，每年支出300億元左右，這個支出水平在回歸後董建華行政長官任期內大致維持。2007年底，時任行政長官曾蔭權在香港社會和經濟沒有不穩定元素下，大概為了創造「政績」，宣布新一輪耗資2500億元的十大基建工程，從此工程支出拾級而上，幾年間跳升一倍到600億元，進入施工高峰期，已是梁振英任行政長官年代，數字升到800億元左右。董先生和梁先生兩位任內的高數字，基本上源自前任的「玫瑰園」和「十大工程」，反映基建工程一旦開工「洗濕了頭」，不只無法壓縮，更有巨額超支的慣性。到了林鄭月娥年代，數字一度因疫症影響下降，疫症後期林鄭月娥宣佈逆周期的基建工程投資，導致李家超任內兩年數字又快速跳升至接近1000億元，是回歸前水平五倍、回歸初期的三倍多，增幅不可謂不大，又一次洗濕了頭，但是這些史無前例的基建工程投資發揮了多少經濟作用呢？

經濟增長趨零

圖2  香港GDP年增長率（1962-2023）

圖2展示1962至2023年香港GDP年增長率的多年變化，雖然說世事多變，年增長率數字難免有起伏，不過六十多年間總體下滑的趨勢卻明顯不過。

回顧這段時期的經歷，1960年代和1970年代香港的經濟由勞工密集式工業化撐起，享受了二十多年的高幅度增長黃金歲月，增長率在10%上落徘徊，進入1980年代，香港眷戀着吃老本，錯過了日本、韓國和台灣抓住的電子化轉型機遇，逐漸失去增長的動力，幸好1978年國家改革開放後，港人得以參與珠三角甚至更遠地區的工業建設，從中獲利和藉此撐住香港經濟，回歸前後增長率仍能維持在5%左右水平，其後香港經濟被地產迷霧籠罩，沒有方向、新動力、增長點，到了最近幾年，滑動平均已經接近零了，新冠病毒疫情過後的經濟恢復沒有返回疫前水平，不少人無法理解，其實是大勢所趨，不是偶然。

1989年至今三十多年，錢花了不少在眾多基建工程項目之上，1989至2005年董先生卸任，十六年間花了四千多億，2005年曾蔭權上任後推出「十大工程」，至2024年共十九年，花了一萬二千多億元，圖中標記了玫瑰園計劃和曾蔭權十大工程的宣布年份，一萬多億元的基建工程投資沒有逆轉經濟下滑的趨勢，其理至明，至於「促進經濟發展」就更加虛無縹緲，無從說起。

財政赤字之下的思考

長久以來，香港社會奉「基建工程，經濟發展，社會安定」為金科玉律，沒有半點懷疑，甚至可以說變得麻痺大意，基建工程支出由回歸前的每年二百億元量級三級跳般升到如今每年一千億元，也沒有太惹起社會注意。

面對這幾年香港政府財政的巨額赤字，財政儲備又快速下降，我們必須檢視我們過去的所有基本假設，看看甚麼地方不再符合當今時勢和需要調整。對比了幾十年來的基建工程支出和GDP增長數據，顯然過去把一萬多億元投人基建工程，增加了一件又一件的土木工程物質作品，卻沒有為香港經濟增添有生命力的增長點。

要為香港經濟注入新動力，不能再迷信「基建工程促進經濟發展」，政府必須深入研究和找尋土木工程以外的經濟增長方程式，作出根本的政策調整，第一步是嚴格為所謂基建工程的總量把關，把年度支出壓下回到與財政儲備和民生需要匹配的水平，從圖1的整體印象看，未來幾年把數字控制在600至700億元範圍內，也許是較合理的。

政府承繼了上屆政府兩個具爭議性的特大項目：大嶼山人工島和在新田濕地上規劃興建「創科園區」（注意：不是講整個新田科技城項目），前者幾乎肯定是一萬億元級的工程，而且問題多多（註2），後者則涉及填掉近百公頃計魚塘濕地，高生態價值的濕地一動工就一去不回，破壞國家生態文明建設（註3），兩者都是洗濕了頭一發不能收的工程。在財政拮据的時刻，我們不可能不顧一切把香港置於這種處境，因此認真建議政府在籌劃下個年度的財政預算時，把人工島和新田濕地上的創科園區擱置，甚至從生態角度和防災角度決定一筆勾銷。

時代變了，經濟發展靠用腦袋，不能一味只靠石屎鋼筋，願望政府和財政司司長明察，盡快把與時代脫節的特大項目削走，把省下的財政資源用到其他貼近時代發展趨勢的新領域，幫助香港經濟建立新的增長點，令香港社會再現生氣和重拾動力。

註1 2020年施政報告第74段  https://www.policyaddress.gov.hk/2021/chi/p74.html

註2 《草雲居》2023年4月1日：就交椅洲人工島向政府提交正式意見書  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2023/04/blog-post.html

註3 《草雲居》2023年11月21日：從一國兩制、生態文明建設、高質量發展看「新田科技城」之破壞濕地生態  https://tiandiyouqing.blogspot.com/2023/11/blog-post.html

綠州、氣候、香港

（這篇文章2007年應劍橋大學中國及香港事務會邀請而寫，反映我的雙重身份：香港天文台台長和香港觀鳥會榮譽會長，原刊於該會期刊，偶然從舊檔案中翻出來，發覺對今天氣候變化愈趨惡化的時勢依然有警惕作用，甚至可以說更為貼切。）

為了找尋稀有的白尾地鴉，2004年去到新疆塔克拉瑪干沙漠南緣，在漫天風塵的路上，思緒轉入了歷史的長河。

黃沙一望無際，人類根本無法生存，幸好有幾條源自南方昆侖山脈的河流，在沙漠邊緣形成幾片綠洲，給人一線生機，組成群落，漢朝時期是一眾西域小國，現代則是若羌、且末、民豐及和田等綠洲城鎮。

二千年前，已經有人在這些綠洲之中穿梭往來，東連漢代中國、西接中亞，輾轉更通至羅馬帝國，東西方化就是這樣跨越荒涼大地貫通交流，印度佛教也繞過群山藉著綠洲的接引東傳內地。七世紀唐朝初期玄奘法師求取佛經回國時從這裏經過，唐代絲綢之路商旅來往不絶，興旺一時。不過綠洲是氣候與地理動態平衡的產物，歲月遷移，氣候轉變，綠洲也隨著興旺衰亡。

綠洲興衰

過去數千年，全球的温度從間冰期的温暖高峯下滑，總體趨向稍涼、稍乾，在這個背景下，塔克拉瑪干沙漠逐漸向南擴展，在沙漠邊緣的綠洲一個又一個地陷落黃沙之中，但同時一個又一個地在上游重新建立。

尼雅古城 - 原精絕王城

舉例說：漢時的精絕王城，如今湮沒在民豐縣以北沙漠裏尼雅河下游乾涸了的古河谷，廢墟現時一般稱為「尼雅遺址」。《漢書》記載精絶有「戶四百八十，口三千三百六十」，又據考古發掘所見的文件表明統治者十分重視防沙和保育樹木。但是氣候變化勢不可擋，君主墓葬的規格和陪葬的內容反映物質條件逐漸退步，而且遺址沒有唐代物品，顯然未到唐代精絶王城已經廢棄。唐代玄奘返國時經過一座尼壤城，推斷應該是在同一條河位於精絶王城原址上游的另一綠洲，不過這座新城如今亦已不知去向。玄奘之後千多年，我們經過民豐縣時，眼前是一個頗為興旺的綠洲小鎮，但是氣候在變，沙漠在動，甚麼時候的考古學家又會在沙漠之中掘出民豐的遺址?

城市表面的風光

自新疆歸來，我反覆思量香港這樣的現代城市會否有一天步精絶的後塵，在氣候轉變的大局裏，淪為廢城。也許有人說我杞人憂天，不過憂天正是我的工作。

現代的城市表面上繁榮風光，生活舒適，但是如果我們細心分析，便會發覺大城市其實建設在一個複雜及脆弱的支援體系之上。食水往往源於百里之外，食物來自四方八面，能源則依頼來自遙遠地區的煤、石油或天然氣等石化燃料，大量物質每天進出城市，無數的環節互動運轉。一個城市的存活不能單靠自己土地的資源，而必須寄託在分散全球廣泛面積的資源和生產力。從這個角度看，現代城市概念上跟沙漠的綠洲小國依賴河水養活的情況十分相似，大家都要靠外來的資源支撐，大城市如香港和綠洲小國如精絶都有同樣的脆弱本質。精絶亡於尼雅河的乾涸退卻，香港面對的是甚麼?

香港天文台做了一些研究工作，估計二十一世紀香港的氣候變化，結果顯示在全球整體暖化的背景之下，香港的雨量將會發生較大的波動，在二十一世紀百年之內，雨量比過去120年最多雨的年份還多的估計有六年，比最少雨量還少的年份則估計有三年。我們不要執著「六」或者「三」的具體數字，關鍵在旱澇出現頻數比以前高。多雨要防山傾水淹造成人命及財產損失，天旱則要擔心缺水為生活帶來的困難。1963年大旱，香港四天供水一次，每次四小時，日子十分難過，後來東江之水越山來，香港食水供應才得到保障。問題是鄰近地區人口增加和漸趨繁榮，食水需求快速增長，下次旱天再臨，在多方競爭水源的情況下，香港未必得到特殊優待，到時「制水」也許又重新回到香港的生活之中。過去我們可以靠大家節省用水捱過去，但是如今的經濟建基於服務行業，酒店、餐飲等都是用水大戶，缺水的衝擊難以想像，波及旅遊業則更不堪設想。

糧食減產

糧食方面，一般估計，全球氣温上升會帶來整體糧食減產，就以中國為例，今年（2007年）初中國氣象局發表了報告，預料在氣候變化的背景下，中國糧食在本世紀期後減產可達37%。一向以來，香港的食物主要來自中國內地，甚至可以說，香港過去數十年的生活安定，經濟起飛，相當一部份的原因是由於內地穩定地提供廉價的食物，讓我們安心專注經濟建設，創造香港繁榮的奇蹟。但是氣候變化，當內地糧食不足以填滿十三億人口的肚皮時，香港人一向視為理所當然的穩定廉價食品供應肯定出現重大變化，或者有人認為我們可以到世界各地去搜羅，不必擔心，可惜糧食減產不是中國特有，而是全球現象，到時大家都在搶購，恐怕有錢也不保證成功。

生態足印

如果套用「生態足印」(ecological footprint)的概念，大城市如香港的足印又大又廣，遍佈全球，氣候變化的負面影響將透過足印反饋到城市本身，好比放大鏡將零散的陽光聚於一點，香港位於這個點上，將會熾熱難當。

今年二月二日政府間氣候變化專門委員會(註一)第一工作組在巴黎發表了氣候變化科學方面的最新評估報告(註二)，全球暖化是確認的事實，近代以燃燒大量石化燃料排出大量二氧化碳進入大氣則是主要的原因。未來二十年，全球平均每十年上升0.2度的趨勢已經無可避免，至於二十一世紀末的温度上升多少則視乎人類是否繼續以燃燒石化燃料和消耗大量物質作為「發展」的基礎。我把「發展」放入括號之內，因為人為氣候變化的出現，令人反思人類生活最終追求的究竟是甚麼東西。

物質主義和精神生活

自從人類開始農耕生活，一萬年之間，大氣中的二氧化碳含量由260 ppm (註三)上升到工業革命前的280 ppm，隨著蒸氣機以及各種各樣機器的發明，人類大量燃燒煤和石油等，2006年二氧化碳的水平升到279.1 pm，即是二百年間上升100 ppm，幅度是過去一萬年的五倍，尤其要注意的是，其中一半來自最近三十多年!第二次世界大戰之後，物質主義和消費主義蔓延，大量人口轉移到城市生活，總體的結果是能源消耗量劇増。這是二氧化碳激增的原因，香港作為戰後冒起的大都會，無可避免要負部份負任。

有人説：香港祇是地圖上一個點，全球的大問題關我們甚麼事？就此我要提醒大家，香港的人口是地球的千分之一，實在不算少。如果香港是一點，地球也祇有一千點。人為氣候變化現在看來影響人類整體的前途，在這個生死存亡的問題上，一千票中香港持有一票，我們怎能不積極參與拯救地球，同時也等於照顧香港生態足印的健康，以及香港自身的安全。香港人最低限度可以做的就是選擇儉樸生活，超然於物質主義之上，以精神生活質素為依歸。

在塔克拉瑪干沙漠深處，在一個荒棄石油勘探基地，我碰上了白尾地鴉，牠們在空置的居室之間走動，詭異神秘，以前進入沙漠的考古探險隊，往往就是由白尾地鴉引領他們尋得古代的廢墟。假如我們讓人為氣候變化毁了香港，一萬年後引領考古學家發現香港遺址的會是喜鵲，還是烏鴉？

註一 : 聯合國環境署和世界氣象組織共同建立的組織

註二 : 參看網頁 http://www.ipcc.ch/

註三 : ppm即百萬份之一